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民政部：鼓勵民間資本參與養老服務業發展
一、出臺專門政策，鼓勵民間資本參與養老服務業發展
近年來，在各級政府和有關部門的政策扶持和資金支持下，我國民辦養老機構快速增加，民間資本參與養老服務業發展的程度、深度和廣度不斷加深，在有些地區，民辦養老機構的數量已經超過政府辦養老機構，民間資本日益成為我國養老服務業發展的重要參與和推動力量。但同時，由于體制機制和政策措施的束縛，長期以來制約民間資本參與的用地難、用人難、融資難、稅費減免難、運營難等問題依然沒有從根本上得到解決，迫切需要在現有工作的基礎上，進一步解放思想，優化養老服務業發展的政策環境，吸引更多的民間資本進入養老服務業。
國務院35號文件明確提出，要充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，逐步使社會力量成為發展養老服務業的主體，營造平等參與、公平競爭的市場環境，大力發展養老服務業，提供方便可及、價格合理的各類養老服務和產品，滿足養老服務多樣化、多層次需求。為了貫徹落實國務院要求，著力破解長期以來制約養老服務業發展的瓶頸難題，最大限度激發社會活力，最大程度滿足養老服務需求，2015年2月，民政部聯合發展改革委等十部門出臺了《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》(民發〔2015〕33號，以下簡稱《意見》)。
《意見》共九部分四十二條，按照“促進養老服務投資主體多元化，滿足養老服務多樣化、多層次需求，全面建成以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養結合的多層次養老服務體系”的工作思路，明確提出了推動民間資本參與養老服務業的一系列優惠政策和扶持措施，并從參與居家和社區養老服務、參與機構養老服務、參與養老產業發展、推進醫養融合發展、完善投融資政策、落實稅費優惠政策、加強人才保障、促進規范有序參與、保障用地需求等九個方面，鼓勵和引導民間資本進入養老服務領域。
在《意見》等相關政策的大力扶持和政府的強力推動下，民間資本投資養老服務業出現了新一輪熱潮，養老服務業發展步入了快車道。截至2015年底，全國各類養老服務機構和設施共計104899個，養老床位總數約為669.845萬張，每千名老人擁有養老床位數為30.2張。其中，全國民辦養老機構達到13677家，占比29.3%。全國社區居家養老服務已基本覆蓋城鎮社區和50%以上的農村社區。養老服務和產品更加豐富，市場機制不斷完善，管理運行機制正在從政府主辦向政府主導、多元主體參與轉變。
二、綜合施策，為民間資本投資養老服務業創造良好環境
除了出臺專門政策外，民政部還從完善政策法規、提升政府服務水平、加強投資引導、加大金融支持、完善投資環境等多個方面出臺實招硬招，持續推動民間資本投資養老服務業。
(一)建立健全養老服務政策法規體系。一是強化法制保障，促進養老服務業健康規范發展。為貫徹落實老年人權益保障法，民政部出臺了《養老機構設立許可辦法》和《養老機構管理辦法》，確保了民間資本投資養老機構有法可依、有章可循。二是加強政策牽引，多方助力養老服務業發展。國務院35號文件對養老服務業的發展做了系統安排和全面部署。民政部積極會同或配合有關部門出臺了30多項配套政策文件，推動所有省級人民政府出臺了具體實施意見，指導各地出臺養老服務政策近300個。截至2015年底，在國務院35號文件確定的45項重點任務分工中，由民政部牽頭的20項已全部完成。這些政策文件均明確了包括鼓勵民間資本支持養老服務業發展的政策措施。
(二)提升政府服務功能，助力民間資本參與養老服務業發展。一是做到行政公開。將申請設立養老機構需要提交的文件、材料目錄和申請書示范文本，在辦事服務窗口及政務網站公開。二是做好籌建指導。對有意舉辦養老機構的單位和個人，采取一次性告知和籌建全過程跟蹤等方式，負責在設立條件、提交材料、建設標準等方面提供指導和支持。三是做好養老機構許可審驗工作。盡量縮短許可時限，盡快對申請人提交的文件、材料進行書面審查并實地查驗。四是優化養老機構許可流程。明確經營性養老機構許可程序由“先證后照”改為“先照后證”，規定醫療機構設立養老機構和養老機構設立醫養機構的審批時限和程序。
(三)加強政府投資引導，帶動民間資本參與養老服務。堅持投資拉動，為民間資本支持養老服務業提供示范帶動。“十二五”以來，民政部本級彩票公益金和地方各級政府用于社會福利事業的彩票公益金，堅持每年將50%以上的資金用于支持發展養老服務業，并隨老年人口的增加逐步提高投入比例。其中，要求支持民辦養老服務發展的資金不得低于30%。地方各級財政和福彩公益金累計投入約1000億元支持社會養老服務體系建設，撬動民間資本投入養老服務業。福建、湖南和江蘇蘇州市等地推進市場化方式發展養老服務業試點，設立了養老產業引導基金；有些地方成立了國有獨資的養老產業發展投資有限公司，在破解養老服務融資難上有了新探索。
(四)加大對民間資本進入養老服務業的金融支持。一是明確了養老機構抵押擔保物范圍，不僅包括養老機構有償取得的土地使用權、產權明晰的房產等固定資產，還包括養老機構應收賬款(收費權)、動產、知識產權、股權等其他資產。二是拓寬有利于養老服務業發展的多元化融資渠道，明確養老機構可以通過證券、產業引導基金、保險等途徑融資。鼓勵銀行、證券等金融機構創新適合PPP項目的融資機制。發展改革委公布的首批1043 個PPP項目中，涉及養老、健康養生類的項目共有46 個，總投資近300 億元。三是鼓勵發揮開發性金融的資金引領作用，吸收民間資本投入，重點支持社區居家養老服務設施、居家養老服務網絡、養老機構、養老服務人才培訓基地、養老產業等項目。
(五)營造民間資本投資養老服務業的公平競爭環境。一是統籌推進養老服務業綜合改革和公辦養老機構改革試點，鼓勵民間資本參與，為全國養老服務業發展提供示范經驗。二是規范服務價格管理。規定民辦養老機構服務收費標準由經營者合理確定。在推進建立健全養老服務評估制度基礎上，逐步實現養老機構按照護理服務等級分級定價。三是嚴格杜絕歧視性競爭政策。要求各地不得限制民間資本舉辦養老機構的經營性質，對經營性養老機構不得設置任何歧視性政策。四是加強養老服務業人才保障。大力發展養老服務相關專業，加快建立養老服務人才培養培訓體系，全面提高養老服務業人才培養質量。五是加大稅費優惠和用地保障。推動落實對民辦養老機構的各類稅費和水電氣熱費用優惠政策。支持民間資本整合改造閑置社會資源發展養老服務，滿足社會日益增長的養老服務需求。
三、下一步推動民間資本投資養老服務業的思路和舉措
“十三五”時期，是加快發展養老服務業的重要戰略機遇期。民政部將認真貫徹落實習近平總書記、李克強總理等中央領導同志關于加強老齡工作的重要批示精神，以及黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，繼續鼓勵民間資本參與養老服務業發展，努力使養老服務業成為積極應對人口老齡化、保障和改善民生的重要舉措，成為擴大內需、增加就業、促進服務業發展、推動經濟轉型升級的重要力量。
一是加強輿論宣傳，營造民間資本投資養老服務業的社會氛圍。以宣傳為先導，充分發揮主流媒體的作用，針對不同類型的老年群體廣泛開展宣傳活動，促進傳統養老觀念向新型養老觀念的轉變，增強全社會支持民間資本投資養老服務業的意識。
二是強化政策扶持，優化民間資本投資養老服務業的政策環境。通過政府購買、協調指導等方式，鼓勵民間資本參與居家和社區養老服務，支持采取股份制、PPP等模式建設或發展養老機構，重點發展養護型、醫護型養老機構。鼓勵社會力量舉辦規模化、連鎖化的養老機構。支持民間資本參與養老產業發展。保障用地需求，落實稅費減免、水電氣熱費用優惠等政策。
三是加大資金投入，改善民間資本投資養老服務業的融資環境。各級政府福彩公益金50%以上的資金用于支持發展養老服務業，并將支持民辦養老服務發展作為重點。引導和鼓勵金融機構創新金融產品和服務方式，增加對養老服務業及其建設項目信貸投入。積極探索拓展養老服務業市場化融資渠道。
四是加快人才培養，增加民間資本投資養老服務業的智力資源。支持高等院校和中等職業學校增設養老服務相關專業和課程，加快培養老年醫學、康復、護理、營養、心理和社會工作等方面的專門人才。依托院校和養老機構建立養老服務實訓基地。加強老年護理人員專業培訓。積極改善養老護理員工作條件，提高職工工資福利待遇。
五是加強監督管理，提升民間資本投資養老服務業的規范化水平。健全政府領導、民政牽頭、相關部門參與的工作機制，形成齊抓共管、合力鼓勵民間資本進入養老服務業的工作格局。完善養老機構設立許可辦法，健全養老服務的準入、退出、監管制度。制定和完善分類管理等支架性養老服務標準，加強對養老服務業監督管理。
發布于：2016-06-02來源：民政部網站
為貫徹落實《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》(國發〔2013〕35號，以下簡稱國務院35號文件)，按照黨中央、國務院統一部署，民政部積極采取措施推動民間資本參與養老服務業發展，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，逐步使社會力量成為發展養老服務業的主體。一、出臺專門政策，鼓勵民間資本參與養老服務業發展
近年來，在各級政府和有關部門的政策扶持和資金支持下，我國民辦養老機構快速增加，民間資本參與養老服務業發展的程度、深度和廣度不斷加深，在有些地區，民辦養老機構的數量已經超過政府辦養老機構，民間資本日益成為我國養老服務業發展的重要參與和推動力量。但同時，由于體制機制和政策措施的束縛，長期以來制約民間資本參與的用地難、用人難、融資難、稅費減免難、運營難等問題依然沒有從根本上得到解決，迫切需要在現有工作的基礎上，進一步解放思想，優化養老服務業發展的政策環境，吸引更多的民間資本進入養老服務業。
國務院35號文件明確提出，要充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，逐步使社會力量成為發展養老服務業的主體，營造平等參與、公平競爭的市場環境，大力發展養老服務業，提供方便可及、價格合理的各類養老服務和產品，滿足養老服務多樣化、多層次需求。為了貫徹落實國務院要求，著力破解長期以來制約養老服務業發展的瓶頸難題，最大限度激發社會活力，最大程度滿足養老服務需求，2015年2月，民政部聯合發展改革委等十部門出臺了《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》(民發〔2015〕33號，以下簡稱《意見》)。
《意見》共九部分四十二條，按照“促進養老服務投資主體多元化，滿足養老服務多樣化、多層次需求，全面建成以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養結合的多層次養老服務體系”的工作思路，明確提出了推動民間資本參與養老服務業的一系列優惠政策和扶持措施，并從參與居家和社區養老服務、參與機構養老服務、參與養老產業發展、推進醫養融合發展、完善投融資政策、落實稅費優惠政策、加強人才保障、促進規范有序參與、保障用地需求等九個方面，鼓勵和引導民間資本進入養老服務領域。
在《意見》等相關政策的大力扶持和政府的強力推動下，民間資本投資養老服務業出現了新一輪熱潮，養老服務業發展步入了快車道。截至2015年底，全國各類養老服務機構和設施共計104899個，養老床位總數約為669.845萬張，每千名老人擁有養老床位數為30.2張。其中，全國民辦養老機構達到13677家，占比29.3%。全國社區居家養老服務已基本覆蓋城鎮社區和50%以上的農村社區。養老服務和產品更加豐富，市場機制不斷完善，管理運行機制正在從政府主辦向政府主導、多元主體參與轉變。
二、綜合施策，為民間資本投資養老服務業創造良好環境
除了出臺專門政策外，民政部還從完善政策法規、提升政府服務水平、加強投資引導、加大金融支持、完善投資環境等多個方面出臺實招硬招，持續推動民間資本投資養老服務業。
(一)建立健全養老服務政策法規體系。一是強化法制保障，促進養老服務業健康規范發展。為貫徹落實老年人權益保障法，民政部出臺了《養老機構設立許可辦法》和《養老機構管理辦法》，確保了民間資本投資養老機構有法可依、有章可循。二是加強政策牽引，多方助力養老服務業發展。國務院35號文件對養老服務業的發展做了系統安排和全面部署。民政部積極會同或配合有關部門出臺了30多項配套政策文件，推動所有省級人民政府出臺了具體實施意見，指導各地出臺養老服務政策近300個。截至2015年底，在國務院35號文件確定的45項重點任務分工中，由民政部牽頭的20項已全部完成。這些政策文件均明確了包括鼓勵民間資本支持養老服務業發展的政策措施。
(二)提升政府服務功能，助力民間資本參與養老服務業發展。一是做到行政公開。將申請設立養老機構需要提交的文件、材料目錄和申請書示范文本，在辦事服務窗口及政務網站公開。二是做好籌建指導。對有意舉辦養老機構的單位和個人，采取一次性告知和籌建全過程跟蹤等方式，負責在設立條件、提交材料、建設標準等方面提供指導和支持。三是做好養老機構許可審驗工作。盡量縮短許可時限，盡快對申請人提交的文件、材料進行書面審查并實地查驗。四是優化養老機構許可流程。明確經營性養老機構許可程序由“先證后照”改為“先照后證”，規定醫療機構設立養老機構和養老機構設立醫養機構的審批時限和程序。
(三)加強政府投資引導，帶動民間資本參與養老服務。堅持投資拉動，為民間資本支持養老服務業提供示范帶動。“十二五”以來，民政部本級彩票公益金和地方各級政府用于社會福利事業的彩票公益金，堅持每年將50%以上的資金用于支持發展養老服務業，并隨老年人口的增加逐步提高投入比例。其中，要求支持民辦養老服務發展的資金不得低于30%。地方各級財政和福彩公益金累計投入約1000億元支持社會養老服務體系建設，撬動民間資本投入養老服務業。福建、湖南和江蘇蘇州市等地推進市場化方式發展養老服務業試點，設立了養老產業引導基金；有些地方成立了國有獨資的養老產業發展投資有限公司，在破解養老服務融資難上有了新探索。
(四)加大對民間資本進入養老服務業的金融支持。一是明確了養老機構抵押擔保物范圍，不僅包括養老機構有償取得的土地使用權、產權明晰的房產等固定資產，還包括養老機構應收賬款(收費權)、動產、知識產權、股權等其他資產。二是拓寬有利于養老服務業發展的多元化融資渠道，明確養老機構可以通過證券、產業引導基金、保險等途徑融資。鼓勵銀行、證券等金融機構創新適合PPP項目的融資機制。發展改革委公布的首批1043 個PPP項目中，涉及養老、健康養生類的項目共有46 個，總投資近300 億元。三是鼓勵發揮開發性金融的資金引領作用，吸收民間資本投入，重點支持社區居家養老服務設施、居家養老服務網絡、養老機構、養老服務人才培訓基地、養老產業等項目。
(五)營造民間資本投資養老服務業的公平競爭環境。一是統籌推進養老服務業綜合改革和公辦養老機構改革試點，鼓勵民間資本參與，為全國養老服務業發展提供示范經驗。二是規范服務價格管理。規定民辦養老機構服務收費標準由經營者合理確定。在推進建立健全養老服務評估制度基礎上，逐步實現養老機構按照護理服務等級分級定價。三是嚴格杜絕歧視性競爭政策。要求各地不得限制民間資本舉辦養老機構的經營性質，對經營性養老機構不得設置任何歧視性政策。四是加強養老服務業人才保障。大力發展養老服務相關專業，加快建立養老服務人才培養培訓體系，全面提高養老服務業人才培養質量。五是加大稅費優惠和用地保障。推動落實對民辦養老機構的各類稅費和水電氣熱費用優惠政策。支持民間資本整合改造閑置社會資源發展養老服務，滿足社會日益增長的養老服務需求。
三、下一步推動民間資本投資養老服務業的思路和舉措
“十三五”時期，是加快發展養老服務業的重要戰略機遇期。民政部將認真貫徹落實習近平總書記、李克強總理等中央領導同志關于加強老齡工作的重要批示精神，以及黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，繼續鼓勵民間資本參與養老服務業發展，努力使養老服務業成為積極應對人口老齡化、保障和改善民生的重要舉措，成為擴大內需、增加就業、促進服務業發展、推動經濟轉型升級的重要力量。
一是加強輿論宣傳，營造民間資本投資養老服務業的社會氛圍。以宣傳為先導，充分發揮主流媒體的作用，針對不同類型的老年群體廣泛開展宣傳活動，促進傳統養老觀念向新型養老觀念的轉變，增強全社會支持民間資本投資養老服務業的意識。
二是強化政策扶持，優化民間資本投資養老服務業的政策環境。通過政府購買、協調指導等方式，鼓勵民間資本參與居家和社區養老服務，支持采取股份制、PPP等模式建設或發展養老機構，重點發展養護型、醫護型養老機構。鼓勵社會力量舉辦規模化、連鎖化的養老機構。支持民間資本參與養老產業發展。保障用地需求，落實稅費減免、水電氣熱費用優惠等政策。
三是加大資金投入，改善民間資本投資養老服務業的融資環境。各級政府福彩公益金50%以上的資金用于支持發展養老服務業，并將支持民辦養老服務發展作為重點。引導和鼓勵金融機構創新金融產品和服務方式，增加對養老服務業及其建設項目信貸投入。積極探索拓展養老服務業市場化融資渠道。
四是加快人才培養，增加民間資本投資養老服務業的智力資源。支持高等院校和中等職業學校增設養老服務相關專業和課程，加快培養老年醫學、康復、護理、營養、心理和社會工作等方面的專門人才。依托院校和養老機構建立養老服務實訓基地。加強老年護理人員專業培訓。積極改善養老護理員工作條件，提高職工工資福利待遇。
五是加強監督管理，提升民間資本投資養老服務業的規范化水平。健全政府領導、民政牽頭、相關部門參與的工作機制，形成齊抓共管、合力鼓勵民間資本進入養老服務業的工作格局。完善養老機構設立許可辦法，健全養老服務的準入、退出、監管制度。制定和完善分類管理等支架性養老服務標準，加強對養老服務業監督管理。